【《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》二讀 (恢復辯論) 發言】
主席，本人謹以《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》委員會主席的身份，匯報法案委員會的審議工作。
法案委員會察悉，香港特區政府已於2017年7月25日公布為落實”一地兩檢”安排而建設的”三步走”程序。三步走的程序簡述如下：第一步：內地與香港特區達成合作安排；第二步：全國人民代表大會常務委員會(下稱”全國人大常委會”)作出決定，批准及確認合作安排；及第三步：兩地按照各自的法律實施安排。其後，立法會於2017年11月15日通過香港特區政府提出的無約束力議案，支持政府依據” 三步走”程序推展”一地兩檢”安排的後續工作。
之後，香港特區政府正式啟動”三步走”程序，於2017年11月18日與內地簽署”《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施”一地兩檢”的合作安排》”(以下簡稱為《合作安排》)。全國人大常委會其後於2017年12月27日作出”《全國人民代表大會常務委員會關於批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施”一地兩檢”的合作安排〉的決定》”(以下簡稱《決定》)，批准《合作安排》，完成”三步走”程序的第二步。按照”三步走”程序的最後一步，香港特區政府於2018年1月26日在憲報刊登”《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》”(以下簡稱《條例草案》)，依據上述的《決定》和《合作安排》展開本地立法程序，《條例草案》於2018年1月31日在立法會進行首讀。
《條例草案》旨在(一)宣布某範圍為西九龍站內地口岸區；(二)訂定廣深港高鐵香港段上營運中的客運列車的車廂，視為在內地口岸區範圍之內；(三)訂定就某些目的而言，內地口岸區的範圍，視為處於香港以外並處於內地以內；及(四)就若干權利及義務及相關事宜，以及就解釋關乎權利及義務的若干文件，訂定補充條文。
法案委員會在2018年2月12日召開首次會議，5月7日舉行最後一次會議，期間共舉行17次會議，歷時45小時，加上為時兩整天共19小時的公聽會，我衷心感謝各委員的大力支持和參與，這個法案委員會是本會有史以來最多人參與的法案委員會。委員對《條例草案》意見分歧。部分委員支持《條例草案》，部分委員則強烈反對。表示支持的委員，認為《條例草案》對於在西九龍站實施擬議”一地兩檢”安排，實屬必需。因為這是廣深港高鐵香港段如期於2018年9月通車的關鍵。這些委員贊同政府當局，認為《決定》已為在西九龍站實施”一地兩檢”安排提供穩妥的法律基礎。
不過，部分其他委員深切關注《條例草案》的憲制與法律基礎，並認為《條例草案》會違反《基本法》的多項條文，包括第四條、第十一條、第十八條、第十九條、第二十二條第三款等等。
反對條例草案的委員認為，《基本法》第十八條訂明，全國性法律除列於《基本法》附件三者外，不在香港特區實施。他們認為，《基本法》第十八條禁止在香港特區實施內地法律。而在西九龍站實施”一地兩檢”安排會立下壞先例，使全國性法律在無須列於《基本法》附件三的情況下在香港實施。
但是，政府當局認為《基本法》第十八條的原意，是要限制全國性法律在香港特區範圍內對所有人一般性適用，以免損害香港特區的高度自治權及法律制度。政府當局認為《基本法》第十八條的原意，是要防止內地法律在全香港特區實施；防止將內地法律施加於所有在香港的人；及防止由香港機構在全香港特區執行內地法律的情況出現。
政府當局解釋，根據《合作安排》設立內地口岸區及在該口岸區實施內地法律，並不會出現上述的情況，因為(一)《條例草案》建議，內地口岸區會根據《合作安排》，為滿足實際政策需要而設立，即為高鐵乘客辦理內地通關手續的特殊目的而設立，涵蓋範圍不是全香港特區；(二)內地法律在內地口岸區的實施對象主要會是高鐵乘客，並非所有在香港的人；(三)在內地口岸區執行內地法律的會是內地機構，而非香港機構；(四)整個安排不會影響香港的出入境制度；及(五)市民可自行選擇是否乘搭高鐵並進入內地口岸區。政府當局指出有關安排沒有將內地法律強制施加於任何人。因此，香港特區政府認為條例草案並不牽涉《基本法》第十八條。
此外，反對《條例草案》的委員亦有提出，由於《基本法》第十九條第二款訂明，香港特區法院對香港特區所有案件均有審判權，部分委員非常關注《條例草案》是否會違反《基本法》第十九條第二款。因為如果《條例草案》獲得通過，將具有限制香港特區法院審判權的效果。政府當局認為，即使《條例草案》會具有限制香港法院司法管轄權的效果，但該等限制也會符合法院用以評估對某項權利的限制是否合理的「相稱驗證準則」。若法院認為《基本法》某條條文對授予權力、賦予權利或保障自由作出了規定，同時容許行政機關或立法機關對有關權力、權利和自由作出限制，便會運用包含4個步驟的「相稱驗證準則」，檢視有關限制是否合憲。政府當局認為有合理理據證明《條例草案》能符合上述的「相稱驗證準則」。
《基本法》第八十條載明，香港特區各級法院是香港特區的司法機關，行使香港特區的審判權。有委員關注到，設立內地口岸區，並在內地口岸區除保留事項外實施內地法律，或會違反《基本法》第八十條。政府當局回應時表示《條例草案》沒有任何條文改變香港特區各級法院作為香港特區司法機關的角色。政府當局解釋，《條例草案》第6(1)(b)條只劃分內地對內地口岸區的管轄權，而不是香港特區各級法院作為特區司法機關的角色或特區法院裁決判案的權力。
法案委員會曾就條例草案的法律及草擬方面，作出討論。有委員認為，《條例草案》詳題的某些字眼不夠明確，可能令人難以理解。又要求政府當局在弁言中加入更多詳情，解釋《條例草案》的背景。政府當局亦作出回應，指根據立法會《議事規則》第50(3)條，每項法案須有一詳題，以一般性詞句說明該法案的主旨。另根據律政司法律草擬科編寫的”《香港法律草擬文體及實務指引》”第2.1.7段，詳題可令讀者知悉有關法例的主旨或標的。政府當局強調，當局已就各考慮因素作出適當平衡，以確保符合《議事規則》第50(3)條的規定。
法案委員會察悉，《條例草案》第6(1)條建議，除就保留事項外，(a)就內地法律及香港法律於內地口岸區的適用而言；並(b)就內地口岸區的管轄權(包括司法管轄權)的劃分而言，內地口岸區的範圍，視為處於香港以外並處於內地以內。其法律效果是，就非保留事項而言，內地法律將適用於內地口岸區內將由內地根據《條例草案》附表1所列的《合作安排》第四條實施管轄(包括司法管轄)。
部分委員及法律顧問曾詢問，在《條例草案》訂定””保留事項” 及 “非保留事項”的涵義而言，為何政府當局採用的草擬方式是藉擬議附表1將《合作安排》第三、四及七條的文本納入《條例草案》，而不是將《合作安排》第三、四及七條的文本重寫為《條例草案》的實質條文，以符合在本地法例通用的字眼及術語的慣常用法。
就上述委員的詢問，政府當局表示，草擬落實國際協議的本地法例，可採用不同的模式。一種模式是透過在法例中列載國際協議的文本(通常列載於附表中)，以將其納入法例。另一種模式是藉重寫立法而轉化國際協議的文本。在草擬《條例草案》的過程中，政府當局已考慮《合作安排》是由香港與內地雙方簽訂的。政府當局認為，在《條例草案》中藉提述附表1所列《合作安排》第三、四及七條的文本界定在草案第3條出現的”保留事項”及”非保留事項”，是恰當的做法。特別就《合作安排》第三及七條而言，該等條文清楚列出香港法律適用並由香港實施管轄的具體事項。因此政府當局認為藉上述的做法以界定”保留事項” 及 “非保留事項”，是最適切的做法，而且能準確反映香港與內地就內地口岸區的適用法律及管轄權的劃分。
法案委員會曾研究內地口岸區的範圍及相關平面圖，以及車廂的定義及相關事宜，其中包括各條扶手電梯的位置和作用、營運中的客運列車的定義等等。此外，亦曾研究緊急救援的安排、預防傳染病爆發的措施、車廂內的電訊服務、以及西九龍站的保安措施及管理等等。
法案委員會察悉草案第7條及第8條是補充條文，草案第7(1)(a)條保留在生效日期前於指定範圍內發生的作為或不作為所產生的權利及義務。而草案第8條處理日後的文件，即在生效日期當日或之後製備的文件。此條不適用於成文法則、法定權限或法院命令。政府當局解釋，草案第8條的原意是輔助解釋私人性質的文件。如該等文件載有對香港或香港某部分的提述以描述關乎非保留事項的權利或義務的地理涵蓋範圍，在解釋有關提述時，內地口岸區的範圍須視為處於香港以外並處於內地以內。此預設適用的條文在有相反用意的情況下不適用。政府當局強調，草案第8條尊重私人締約方的權利，讓私人締約方可自行決定合約等文件所產生的權利及義務的地理涵蓋範圍。
曾有法案委員會委員詢問政府當局，是否須因應廣深港高鐵香港段採用實名購票制而修訂香港法例第556章或第556B章。另有部分委員要求政府當局披露政府當局將與港鐵公司簽訂的《服務經營權補充協議》的資料，以及廣深港高鐵香港段的財務預算和經濟效益。政府當局認為委員要求的上述資料嚴格而言與《條例草案》無關，亦未必與法案委員會的討論範圍相關。然而，政府當局已透過立法會CB(4)865/17–18(01)及CB(4)1038/17–18(06)號文件作出回應，以便日後在有需要時在合適的平台進行討論。
法案委員會不會就條例草案提出任何修正案。
主席，接下來是我的個人感想，在接近三個月審議條例的過程當中，毫無疑問最富爭議性的並非高鐵香港段的運作安排，而是憲制與法律的問題。部分議員認為一地兩檢法案違反《基本法》多項條文，在本人上述的法案委員會主席發言已有提及（包括第四條、第十一條、第十八條、第十九條、第二十二條第三款）。因此，在開始審議法案之前，已經有議員向傳媒宣稱，會用盡一切方法阻撓法案獲得通過。而在５月７日法案通過當天，有部份反對法案的議員不願意投票，只展示標語指責法案是「割地兩檢」和「違憲兩檢」。就這兩個口號，本人有以下的意見。
首先我認為「割地兩檢」的說法不能成立，因為基本法開宗明義於第一條已說明，香港特區是中國不可分離的部分，而第七條更說明，香港特區境內的土地和自然資源屬於國家所有。「割地」之說涉嫌將香港描述為一個獨立王國，一方面違反憲法，並且與事實不相符，更有誤導公眾之嫌。
至於「違憲」，我對此說法很有保留。本人明白，指稱一地兩檢法案違憲的議員皆是受普通法訓練的法律界人士，他們對於《基本法》沒有明確條文授權一地兩檢在香港西九龍站實施感到困擾。不過，本人希望指出香港最頂層的憲制性法律就是國家的憲法，即《中華人民共和國憲法》。憲法作為國家的根本法，適用於包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領土範圍，具有最高的法律地位和最高的法律效力。全國人民代表大會常務委員會於2017年12月27日，已通過關於批准《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的決定。人大常委作出的決定明確了一地兩檢的合作安排符合一國兩制，並符合憲法和基本法。因此，本人認為有議員仍指稱一地兩檢法案違憲，可能基於他們對具有成文法特徵的國家憲法政體缺乏理解，亦顯示他們對於國家最高權力機關作出的決定不尊重。本人對此表示失望，並希望特區政府的相關官員日後對國家憲法的地位和本質加強宣傳。
最後，高鐵的便捷性政府已多次強調，而且市民亦已十分清楚。我擔任法案委員會主席期間，經常接獲市民意見，要求我盡快通過法案，令他們能盡快乘搭高鐵到內地。除便捷性，本人想指出，截至2017年底，全國鐵路營業里程已達到十二萬七千公里，當中高鐵為二萬五千公里，佔全球高鐵總長度逾六成六。今天國家高鐵的網絡經已如此龐大，在未來只會不斷拓展至其他國家。假如口岸設於深圳福田不在西九龍，世界各地的旅客要乘搭高鐵往內地，便只能到深圳福田上車，香港便等於被高鐵的世界排擠出去，會被未來的世界遺忘，這樣對香港極之不利。其實高鐵香港段的26公里對於國家二萬五千公里的高鐵網路比例非常少，但對於香港未來整體社會的全面發展則事關重大！主席，本人支持通過一地兩檢法案，亦呼籲各位同事以「尊重憲法的態度 」、「長遠的目光」和「廣闊的心胸」 以支持通過一地兩檢法案，以及希望各位同事包容本人擔任法案委員會主席時，務求早日通過法案所作的裁決。本人謹此陳詞，支持通過一地兩檢法案。
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